بودجه دولتی

[سارا گودرزی]

روش هاي مختلف انعطاف پذيري در بودجه به قرار زير است:

اصلاح بودجه: منظور اصلاحي است كه دولت با جابجايي اعتبارات مصوب در سطح مواد بودجه يا برنامه يا طرح هاي عمراني به عمل مي آورد و بدين وسيله بسياري از مشكلات اجرايي سازمانها را از بين مي برد.

متمم بودجه: بودجه اي است كه طي آن تغييرات سقف اعتبارات دستگاههاي اجرايي به قوة مقننه تقديم مي شود تا مورد بررسي و تصويب قرار گيرد.

اعتبار هزينه هاي پيش بيني نشده: اعتباري است كه در قانون بودجه كل كشور منظور مي شود و بنا به پيشنهاد وزراي ذي ربط و تأييد سازمان مديريت و برنامه ريزي و تصويب هيأت وزيران با رعايت مقررات عمومي دولت قابل مصرف است.

 اعتبارات دولت: اعتباري است كه براي امر خاصي كه جنبه عمومي و استثنايي دارد در  اختيار دولت قرار مي گيرد و همانند اعتبار هزينه هاي پيش بيني نشده به مصرف مي رسد.

[سارا گودرزی]

اصل تحديدي بودن هزينه ها

اعتبارت مصوب براي هر نوع هزينه تا حد همان اعتبار مصوب قابل خرج است نه بيشتر. منظور از تحديدي بودن هزينه ها اين است كه اولاً وقتي اعتباري به مبلغ 100 واحد براي خريد كالايي تصويب مي شود نمي توان 110 واحد هزينه كرد (مگر در حدي كه جابجايي اعتبار به موجب قانون مجاز باشد). ثانياً منظور شدن اعتبار در بودجه يك دستگاه دولتي، از نظر حقوقي تكليفي براي هزينه كردن آن توسط دستگاه مزبور ايجاد نمي كند. به عبارت ديگر، تصويب اعتبارات اجازه خرج است نه تكليف. البته از نظر سياسي و اقتصادي نوعي الزام و تكليف برداشت مي شد. چون بعضي از ارقام هزينه مثل هزينه ي راهسازي يا كارخانه هاي توليدي اگر انجام نشود، در حقيقت قسمتي از برنامه هاي دولت انجام نشده است كه خود بايد مسوول باشد. ماده پنجاه قانون محاسبات عمومي مقرر مي دارد: «وجود اعتبار در بودجه كل كشور به خودي خود براي اشخاص اعم از حقيقي و حقوقي ايجاد حق نمي كند و استفاده از اعتبارات بايد با رعايت مقررات مربوط خود به عمل آيد».

[سارا گودرزی]

اصل تخميني بودن درآمدها

بودجه از طريق تصويب مجلس، ارزش قانوني مي يابد. مجلس با تصويب بودجه، به قوه مجريه اجازه مي دهد كه درآمدهاي پيش بيني شده را وصول و وجوه مورد نياز خود را هزينه كند. اين اجازه يك جواز مشروط است و كسب درآمدهاي لازم، بدون وجود قانون جداگانه عملي نيست. هيچ مالياتي را بدون وجود قانوني كه مربوط به چند و چون نظام مالياتي باشد نمي تواند از مؤديان گرفت. قوانين مالياتي نيز خود محصول تصويب مجلس هستند و مانند ساير قوانين خصلت دائمي دارند. يعني تا زماني كه با قانون جديدي نسخ نشده اند قابل اجرا هستند؛ ولي تصويب بودجه در واقع اجازه اجراي همين قوانين براي مدت يك سال است. در مورد هزينه ها نيز اجازه قوة مقننه، چه به وسيله بودجه و چه به وسيله قوانين مالي ديگر لازم است.

درآمدهاي پيش بيني شده در بودجه، به اصطلاح اهل فن جنبه تخميني دارد و اين ابداع بدان معني است كه منظور شدن مبلغي به عنوان درآمد در بودجه كل كشور مجوزي براي وصول از اشخاص حقيقي و حقوقي نمي شود و در هر مورد نياز به مجوز قانوني دارد. پيش بيني به هر ميزان مانع وصول درآمدهاي بيشتري از منابع مربوط نيست؛ لكن وصول مبالغ بيشتري خارج از ضوابط تعيين شده در قانون از افراد حقيقي و حقوقي خلاف است. به عبارت يگر وصول درآمد بيشتر از  مبلغ پيش بيني شده در بودجه - به شرط آنكه به موجب قانون وصول شوند- مانعي ندارد. حتي وصول درآمدهايي كه در بودجه منظور نشده اند طبق مقررات مجاز و به همين ترتيب وصول درآمد به ميزاني كمتر از آنچه پيش بيني شده است نيز بلامانع است. اصل پنجاه و يكم قانون اساسي نيز به اين موضوع اشاره شده است: «هيچ نوع ماليات وضع نمي شود مگر به موجب قانون...»

[سارا گودرزی]

 اصل تنظيم بودجه بر مبناي عمليات

بر مبناي اين اصل، تهيه و تنظيم بودجه بايستي بر مبناي فعاليت و عملكرد دستگاههاي اجرايي صورت گيرد نه عادات سنواتي؛ چرا كه چنين عاداتي زمينه چانه زني دستگاهها را براي دريافت اعتبارات بيشتر فراهم و اولويت بندي بين برنامه‌ها را با مشكل روبه‌رو مي سازد. بكارگيري اين اصل علاوه بر عملياتي ساختن برنامه هاي دولت، باعث مي شود براي فعاليتهاي مناسب، اعتبار لازم در نظر گرفته شود. ماده 50 قانون محاسبات عمومي مي گويد: « وجود اعتبار در بودجه كل كشور به خودي خود براي اشخاص اعم از حقيقي يا حقوقي ايجاد حق نمي كند و استفاده از اعتبارات بايد با رعايت مقررات مربوط به خود بعمل آيد.

[سارا گودرزی]

اصل تفكيك هزينه هاي مستمر از غير مستمر

با بكارگيري اين اصل؛ يعني تفكيك هزينه هاي مستمر از غير مستمر مي توان حجم، سهم و تركيب هر يك از عناصر تشكيل دهنده بودجه را در برنامه هاي دولت معين نمود. هزينه هاي مستمر دولت عمدتاً شامل مخارج مصرفي و هزينه هاي غير مستمر آن شامل سرمايه گذاري هاي مختلف است كه هر كدام از آنها در سطوح كلان اقتصاد (رسيدن به تعادل بين عرضه و تقاضاي كل، اشتغال، سطح عمومي قيمتها، توليد و ...) اثر دارند. با تفكيك هزينه ها از يكديگر، دولت مي تواند از بودجه به عنوان ابزاري براي هدايت اقتصاد جامعه استفاده نمايد.

[سارا گودرزی]

مراحل بودجه

بودجه بندي فرآيندي مستمر است كه اركان و عناصر آن در بيش تر كشورها تقريبا با يكديگر شباهت دارند، اين وجه تشابه مراحل اساسي بودجه از تهيه و تنظيم تا اجراي آن است. روش هايي كه در اين مراحل اعمال مي شود به لحاظ هدف يكي بوده، ولي كيفيت به كار گرفتن آن ها ممكن است كم و بيش فرق كند.

 بودجه از چهار مرحله تشكيل مي شود كه در مجموع اين چهار مرحله را سيكل بودجه اي ناميده اند؛ اين چهار مرحله عبارتند از:

1- تهيه و تنظيم و پيشنهاد بودجه (بودجه پيشنهادي)

2- تصويب بودجه (بودجه مصوب)

3- اجراي بودجه (بودجه تخصيصي)

4- نظارت و كنترل بودجه (تفريغ بودجه)

دولت ها عموما براي تنظيم بودجه، نخست برآوردهاي درآمد و هزينه را براي دوره آينده پيش بيني مي كنند; سپس از مجموع اين برآوردها و تطبيق آن ها با اطلاعات و مفروضات جمع آوري شده، بودجه پيشنهادي را تهيه و تنظيم مي كنند و پس از تصويب مراجع صلاحيت دار، براي اجرا آماده مي كنند. آن ها روش ها و تدابير لازم را براي حسن اجراي بودجه به كار مي بندند و عمل نظارت به صورت بررسي نتيجه عمليات انجام مي گيرد تا به اين وسيله از برخورد مسايل و بروز مشكلات جلوگيري شود.

[سارا گودرزی]

تهيه و تنظيم و پيشنهاد بودجه (بودجه پيشنهادي)

در مرحله تهيه و تنظيم و پيشنهاد بودجه، هدف ها و سياست هاي كلي دولت در تنظيم بودجه سالانه كه توسط شوراي اقتصاد تنظيم مي شود، از طريق بخشنامه بودجه از سوي رييس جمهور به تمامي دستگاه هاي دولتي ابلاغ مي شود. دستگاه هاي دولتي، بودجه يك سال آينده خود را در قالب اهداف و خط مشي تعيين شده و با رعايت دستورالعمل سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور (معاونت برنامه ريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهوري) تنظيم و پيشنهاد مي كنند. سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور (معاونت برنامه ريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهوري) پس از بررسي هاي لازم و با توجه به اولويت ها و ميزان درآمدهاي پيش بيني شده، بودجه دستگاه هاي دولتي را پس از انجام تعديل لازم در لايحه بودجه كل كشور منظور و براي بررسي به شوراي اقتصاد و هيات وزيران تسليم مي كند. هيات وزيران لايحه بودجه را مورد بررسي قرار داده و پس از تاييد در مهلت قانوني به مجلس شوراي اسلامي تقديم مي كند. رييس جمهور هنگام تقديم بودجه ضمن گزارش مشروحي، رئوس برنامه هاي دولت را به اطلاع نمايندگان مجلس مي رساند.

لايحه بودجه از نظر شکلي مشتمل بر يک ماده واحده و چندين تبصره است و معمولا همراه با اطلاعات زير به امضاي رئيس جمهور مي رسد و به مجلس شوراي اسلامي تقديم مي شود:

1-    مقدمه بودجه شامل توضيحات لازم درباره لايحه بودجه پيشنهادي و آثار و نتايج آن.

2-    درامدهاي وصول شده و هزينه هاي انجام شده در سال مالي قبل.

3-    پيش بيني درامدها و براورد هزينه هاي سال جاري.

4-    هرنوع اطلاعات ديگري که ضرورت تشخيص داده شود.

[سارا گودرزی]

صويب بودجه (بودجه مصوب)

در مرحله تصويب بودجه نظارت و رسيدگي قوه مقننه بر بودجه عمومي كه حاوي تمامي برنامه ها، طرح ها و فعاليت هاي قوه مجريه در سال آتي است، انجام مي گيرد.

لايحه بودجه در كميسيون هاي تخصصي مجلس مورد بررسي قرار گرفته و سپس كميسيون تلفيق که مسووليت رسيدگي نهايي را برعهده دارد، بايد ظرف 15 روز گزارش کميسيون هاي تخصصي را بررسي کرده و گزارش نهايي خود را به مجلس شوراي اسلامي تقديم کند. پس از تصويب بودجه در مجلس شوراي اسلامي، موضوع براي اظهارنظر به شوراي نگهبان ارسال مي شود. نكته مهم در اين مرحله اين است كه هدف، تصويب اعداد و ارقام نيست، بلكه منظور اصلي، رسيدگي به سياست ها و برنامه هاي دولت است كه با توجيهات اقتصادي، اجتماعي و... همراه است و به صورت اعداد و ارقام تجلي يافته است.

[سارا گودرزی]

مقايسه تصويب بودجه و ساير قوانين:

1-    تفويض اختيار: اصولا مجلس حق تفويض اختيار قانونگذاري ندارد جز در موارد ضروري و به کميسيون هاي داخل مجلس که در اين صورت مصوبات کميسيون هاي مزبور براي مدتي که مجلس تعيين مي کند، آزمايشي است و تصويب نهايي آنها با مجلس است و يا در خصوص اساسنامه سازمان ها و شرکت هاي دولتي يا وابسته به دولت به کميسيون هاي داخلي يا دولت که در اين صورت مصوبات آنها دايمي است. مجلس نمي تواند تصويب موقت لايحه بودجه را بر عهده کميسيون گذارد هر چند که ضرورت ايجاب کند بلکه بايد در جلسات علني مجلس مطرح و مورد رسيدگي قرار گيرد.

2-    محدوديت در اصلاح و تعديل بودجه:  طرح هاي قانوني و پيشنهادها و اصلاحاتي که نمايندگان در خصوص لوايح قانوني مي کنند و به تقليل درامد عمومي يا افزايش هزينه هاي عمومي مي انجامد، در صورتي قابل طرح در مجلس است که در آن طريق جبران کاهش درامد يا تامين هزينه جديد نيز معلوم باشد.

3-    مهلت زماني مجلس براي تصويب بودجه: در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و ساير قوانين موضوعه هر چند صراحتي وجود ندارد ولي با توجه به ماهيت بودجه و پيش بيني مدت زمان براي اظهارنظر کميسيون ها و نمايندگان در مجلس بايدگفت که مجلس نيز به نوعي داراي محدوديت زماني در تصويب بودجه است.

4-    يک شوري بودن: بر اساس ماده 224 آئين نامه داخلي مجلس، لايحه بودجه سالانه کشور يک شوري است. در حالي که اصولا لوايح و طرح هاي قانوني عادي دو شوري هستند مگر اينکه براي آنها تقاضاي فوريت شود. دليل اين امر هم محدوديت زماني مجلس براي تصويب بودجه است.

5-    بررسي در کميسيون تلفيق: مجلس داراي کميسيون هاي تخصصي است و هر طرح و لايحه قانوني با توجه به موضوع به يکي از کميسيون هاي مزبور ارجاع مي گردد. ولي لايحه بودجه در کميسيون تلفيق که با حضور دو نماينده از هر کميسيون تخصصي و تمام اعضاي کميسيون برنامه و بودجه و محاسبات تشکيل مي شود، مورد بررسي قرار مي گيرد.

6-     مشارکت همه کميسيون هاي تخصصي در بررسي لايحه بودجه: اصولا لوايح و طرح هاي قانوني بر اساس موضوع به يکي از کميسيون هاي تخصصي به عنوان کميسيون اصلي و يک يا چند کميسيون تخصصي ديگر به عنوان کميسيون هاي فرعي ارجاع مي شود. در صورتي که در لايحه بودجه کل کشور، همه کميسيون هاي تخصصي علاوه بر داشتن نماينده در کميسيون تلفيق، بخش هاي مربوط به خود را در لايحه بودجه بررسي مي کنند.

7-    مدت زمان مذاکره نمايندگان و بررسي لايحه: آيين نامه داخلي مجلس مدت زمان بيشتري را نسبت به زمان ساير طرح ها و لوايح و موضوعات (به جز بررسي و راي اعتماد به وزيران) براي مذاکره نمايندگان در جلسات علني مجلس پيش بيني کرده است.

8-    فعاليت غيرعادي مجلس: بر اساس ماده 225 آئين نامه داخلي مجلس، هنگام طرح لايحه بودجه در مجلس، جلسات بايد بلاانقطاع در کليه ايام هفته غير از جمعه و تعطيلات رسمي ، حداقل روزي 4 ساعت منعقد گردد و تا تا موقعي که شور و مذاکره پايان نيافته باشد و راي مجلس اخذ نشده باشد، از دستور مجلس خارج نمي شود و هيچ لايحه و طرح ديگر نمي تواند مطرح باشد مگر لايحه يک يا چند دوازدهم بودجه در صورت ضرورت.

[سارا گودرزی]

اجراي بودجه (بودجه تخصيصي)

اجراي بودجه؛ تمامي مراحلي را شامل مي شود كه جهت وصول درآمدها و ساير منابع تامين اعتبار از يك طرف و مصرف اعتبارات پيش بيني شده و مصوب از طرف ديگر به مورد اجرا گذاشته مي شود. اجراي بودجه، شامل تحقق ارقام پيش بيني شده در بودجه مصوب و به عبارتي ديگر، وصول درآمدها و پرداخت هزينه ها براي نيل به مقاصد و اهداف معين طبق قوانين و مقررات مربوط است. در مرحله اجرا، بودجه خود داراي مراحل فرعي ديگري است.

[سارا گودرزی]

مراحل تفضيلي اجراي بودجه:

1-    تشخيص: تعيين و انتخاب کالاها و خدمات و ساير پرداخت هايي که تحصيل يا انجام آن براي نيل به اجراي برنامه هاي دستگاه هاي اجرايي ضروري است. اختيار و مسئوليت تشخيص بر عهده وزير يا رئيس موسسه است و قابل تفويض مي باشد.

2-    تامين اعتبار: عبارت است از اختصاص دادن تمام يا قسمتي از اعتبار مصوب براي هزينه معين. مسئوليت تامين اعتبار به عهده ذيحساب است. ذيحساب ماموري است که به موجب حکم وزارت امور اقتصاد و دارايي از بين مستخدمين رسمي واجد صلاحيت به منظور اعمال نظارت و تامين هماهنگي لازم در اجراي مقررات مالي و محاسباتي در وزارتخانه ها، موسسات و شرکت هاي دولتي و دستگاه هاي اجرايي محلي و موسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي به اين سمت محسوب مي شود و انجام وظايف زير را به عهده دارد:

الف- نظارت بر امور مالي و محاسباتي و نگهداري و تنظيم حساب ها بر طبق قانون و ضوابط و مقررات مربوط و صحت و سلامت آنها.

ب- نظارت بر حفظ اسناد و دفاتر مالي.

ج- نگهداري و تحويل و تحول وجوه و سپرده ها و اوراق بهادار.

د- نگهداري حساب اموال دولتي و نظارت بر اموال مذکور.

3-    تعهد: عبارت است از ايجاد دين بر ذمه دولت ناشي از:

الف- تحويل کالا يا انجام خدمت.

ب- اجراي قراردادهايي که با رعايت قوانين و مقررات منعقد مي شود.

ج- احکام صادره از مراجع قانوني و ذيصلاح

د- پيوستن به قراردادهاي بين المللي و عضويت در سازمان ها يا مجامع بين المللي با اجازه قانون.

اختيار و مسئوليت تشخيص بر عهده وزير يا رئيس موسسه است و قابل تفويض مي باشد.

4-    تسجيل: عبارت است از تعيين ميزان بدهي قابل پرداخت به موجب اسناد و مدارک اثبات کننده بدهي. اختيار و مسئوليت تشخيص بر عهده وزير يا رئيس موسسه است و قابل تفويض مي باشد.

5-    حواله: اجازه است که کتبا توسط مقامات مجاز براي تاديه تعهدات و بدهي هاي قابل پرداخت از محل اعتبارات مربوطه در وجه ذينفع صادر مي شود. اختيار و مسئوليت تشخيص بر عهده وزير يا رئيس موسسه است و قابل تفويض مي باشد.

6-     درخواست وجه: سندي است که ذيحساب براي دريافت وجه به منظور پرداخت حواله هاي صادر شده و ساير پرداخت هايي که به موجب قانون از محل وجوه متمرکز در خزانه مجاز باشد، حسب مورد از محل اعتبارات و يا وجوه مربوط عهده خزانه در مرکز يا عهده نمايندگي خزانه در استان در وجه حساب بانکي پرداخت دستگاه اجرايي ذيربط صادر مي کند.

7-    هزينه: عبارت است از پرداخت هايي که به طور قطعي به ذينفع در قبال تعهد يا تحت عنوان کمک يا عناوين مشابه با رعايت قوانين و مقررات مربوط انجام پذيرد.

[سارا گودرزی]

نظارت و كنترل بودجه (تفريغ بودجه)

نظارت بر بودجه از جهت صحت عمليات اجرايي و انطباق آن با هدف ها و برنامه ها نقش مهمي دارد، چون بودجه ماموريتي است كه از طرف قوه مقننه به دولت محول شده است. بايد به نحوي از درستي انجام اين ماموريت آگاهي يابد. نظارتي كه مجلس در آغاز توسط ديوان محاسبات به طور غيرمستقيم و سپس با رسيدگي به گزارش تفريغ بودجه به صورت مستقيم انجام مي دهد در پي اين منظور است كه روي هم نظارت قضايي و نظارت پارلماني را پديد مي آورد. از طرف ديگر دستگاه دولت نيز به سبب وسعت فراواني كه دارد بايد اطمينان يابد كه آن چه در درونش و توسط اعضايش صورت مي پذيرد در جهت هدف هاي برنامه است. اين احتياج نيز لزوم نظارت اداري و عملياتي را كه دولت خودش بر خودش و بر كاركنانش به عهده دارد، مطرح مي سازد.

[سارا گودرزی]

مراحل نظارت بر اجراي بودجه

1- نظارت اداري: نظارت اداري به وسيله سازمان هاي قوه مجريه انجام مي گيرد و مي توان گفت که نوعي نظارت درون سازماني در درون قوه مجريه است. نظارت اداري بر اجراي بودجه علاوه بر اين که از سوي مقامات و متصديان مربوط در هر سازمان و تشکيلات اداري در مراحل مختلف اجراي بودجه صورت مي گيرد، عمدتا به وسيله سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور و وزارت امور اقتصاد و دارايي انجام مي شود.

2- نظارت قضايي:

·        نظارت سازمان بازرسي کل کشور: به موجب اصل 174 قانون اساسي بر اساس حق نظارت قوه قضائيه نسبت به حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين در دستگاه هاي اداري، سازماني به نام سازمان بازرسي کل کشور زير نظر رئيس قوه قضائيه تشکيل مي گردد. سازمان بازرسي کل کشور به عنوان يک نهاد قضائي بر اجراي صحيح قوانين از جمله قانون بودجه کل کشور در سازمان هاي اداري نظارت مي کند و قانون گذار نيز بر اين بازرسي ضمانت هاي اجرايي مقرر نموده است.

·        نظارت ديوان محاسبات کشور: به موجب اصل 55 قانون اساسي، ديوان محاسبات به کليه حساب هاي وزارتخانه ها، موسسات، شرکت هاي دولتي و ساير دستگاه هايي که به نحوي از بودجه کل کشور استفاده مي کنند، به ترتيبي که در قانون آمده رسيدگي مي نمايد که هيچ هزينه هاي از اعتبار مصوب خود تجاوز نکرده و هر وجهي در محل خود به مصرف رسيده باشد. ديوان محاسبات حساب ها و اسناد و مدارک مربوط را برابر قانون جمع آوري و گزارش تفريغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي نمايد.

3- نظارت پارلماني

·        نظارت در جريان اجراي بودجه: از دو طريق صورت مي گيرد:

الف-از طريق تذکر، سوال و استيضاح، تحقيق و تفحص

ب- از طريق گزارش هاي دريافتي

·        نظارت بعد از اجراي بودجه: اين نظارت پس از دريافت گزارش تفريغ بودجه هر سال از ديوان محسابت کشور و بررسي آن توسط مجلس صورت مي پذيرد. ديوان محاسبات کشور سالانه با بررسي حساب‌ها و اسناد مربوط به دستگاه‌هاي دولتي گزارش تفريغ بودجه را تهيه مي‌کند که در آن نحوه و ميزان هزينه سازمان‌ها، پروژه‌ها و پيشرفت آنها بر اساس لايحه بودجه مشخص است. تفريغ بودجه نتيجهٔ نهايي نظارت بعد از خرج است. تفريغ بودجه يک نوع حسابرسي کلي عمليات مالي دولت است. تفريغ بودجه نشانگر درجهٔ تطبيق يا عدم تطابق عمليات انجام شده توسط دولت بر مبناي محاسبات پيش بيني شده‌است. تفريغ بودجه نظارت قوهٔ مقننه نسبت به دخل و خرج کشور است.